類項目如果采用傳統單體BOT模式，應該說是非常成熟的，在當前環保監管日趨嚴格的情況下，已特許經營的和正在PPP的市政污水單體項目正在面臨著環保標準提高和績效趨嚴的風險。績效考核中需要對此充分考慮。此外，住建部剛剛頒發了《城鎮污水處理工作考核暫行辦法》（建城[2017]143號），也需要在制定績效考核規則及在前期制定方案時充分考慮。

尤其值得一提的是，在上述考核辦法中住建部要求對主要污染物削減效率進行考核，這個是作為單體污水廠BOT模式中社會資本無法承擔的，這也是為什么住建部希望推行廠網一體化的原因。但具體分析之前落地的幾個廠網一體化項目，本質上是廠區傳統BOT加網可用性付費合并委托運營的1+1模式，并沒有體現合二為一的內在邏輯，具體表現就是考核指標分離，并沒有統一突出上述污染物減排的強約束性。基于這個原因，筆者認為廠網一體化可以繼續積極摸索，但要在其它配套機制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建議把這種“1+1”模式強推鋪開。

（二）城市水環境治理PPP市場空間---總需求3萬億，無存量轉化空間；預計“十三五”可落地PPP總量約7000億元。

1.基于“水十條”下城市水環境綜合整治（黑臭水體治理及海綿城市）新增投資額余留約4萬億，該領域不可能推出存量項目。估計“十三五”期間實際PPP落地總量7000億元。

采用基于重點領域工程任務量的測算方法，依據投資單價和工程任務量初步估算，根據E20研究院發布的《黑臭水體治理報告》，完成“水十條”將需要投資4.6萬億。目前根據住建部黑臭水體信息平臺，只有35%完成治理，而E20數據中心的統計，已有約1580億的PPP項目在落地中（入庫金額6500億元），另外，還有一批項目政府采用直接投資建設機會已經在進行中。但隨著“水十條”下大考時間的臨近，“十三五”期間尚有4萬億左右的治理需求總規模中，部分項目將以PPP的方式推出，體現在目前在庫黑臭水體和海綿城市PPP項目需求合計6500億元。值得一提的是，鑒于地方政府的財力所限，雖然需求明確，但不同于第一類市政污水項目，這類項目基本沒有收費來源，4.6萬億的投資需求落地難度較大，通過PPP模式所面對的情況也是類似，筆者謹慎估計“十三五”期間規范型PPP可落地的新增規模在7000億左右。

2.當前情況分析和政策建議

根據E20數據中心分析，目前這類有績效壓力的水環境治理PPP項目（景觀類除外）在財政部PPP項目庫里大約有496個，總金額約為6562億元，項目數落地率約為21.57% ，落地項目數107個；落地項目金額合計1580億，項目投資額落地率24.07%。

這類項目是筆者歸納的典型的C類項目，項目部分搭配了可運營的污水廠，但對比項目總投資而言占比較低。這類項目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉化為PPP的需要。

這類項目由于運營屬型相對較低，因此項目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機構對項目入庫也越來越看重。同時我們注意到，由于“水十條”的要求，每個地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時間表時并沒有考慮到不同地區政府的財力懸殊，而即便是富裕的城市在當前的財政制度要求下，這類項目也更傾向于采用PPP方式。同時，地方推行PPP模式還要考慮到財政承受能力10%的“天花板”限制，使得上述問題更加嚴重，這是應該高度重視的。

這些非必要的PPP里，筆者關注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項目也打著水環境治理的名頭，但實際觀察環境治理難度和績效壓力并不大。對于長期績效壓力約束不大的C類非運營類項目，筆者一直堅持認為采用PPP模式意義不大，不易實現“長期效率提高”這個PPP的核心指標。

另外，在黑臭水體這樣的有長期績效壓力、技術集成和運營維護要求高的項目，雖然PPP可以起到發揮社會資本能力的作用，我們也要關注到，一些已經落地的項目中，社會資本表現的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強調的是，這類項目要將可用性付費捆綁至少20%在運營績效上，才能避免施工企業為主的社會資本借工程利潤提前抽身的情況發生。當前這類PFI類項目PPP模式的修補是亟需完成的任務，但同時也要加強對地方政府履約的監管。而對于沒有長期績效壓力的C類項目，這樣的捆綁本身意義也不大，導致PPP模式的修補很難做到，因此筆者認為推行這類PPP必要性不足。

（三）村鎮污水PPP市場空間---新增投資總需求為700萬噸，投資額約1400億，基本無存量轉換空間。預計十三五期間可落地PPP總量500億。

1.村鎮污水處理廠處理新增量為700萬噸/日，村鎮污水處理裝置處理新增量為1100萬噸/日，新增投資需求超1400億元

據E20 研究院所發布的《村鎮污水處理市場分析報告（2017版）》分析，村鎮 2016年污水處理廠處理能力達約1527萬噸/日，分散裝置的處理能力達約1315萬噸/日；到 2020 年，污水處理廠處理能力將達到約 2200 萬噸/日，分散裝置處理能力有望達到約2300萬噸/日。“十三五”期間，村鎮污水處理廠投資將達到約 750 億元，分散式污水處理裝置投資約650 億元。

2.村鎮污水處理存量資產可PPP市場化空間約570萬噸/日左右，可PPP市場化占比基本為零，但存在存量上委托運營的購買服務市場。

相對于市政供排水，村鎮污水處理存量項目可PPP市場化的可能性較低，一方面原有設施不少運營狀況糟糕無法轉讓，一方面這類項目本身吸引力弱（建設運營難度大，無收費基礎），存量很難盤活。

3.當前情況分析和政策建議

根據E20數據中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有107個，總金額約為476億元，項目數落地率約為42.06% ，落地項目數45個，落地項目金額合計230億，項目投資額落地率48.19%。

村鎮污水處理市場化項目包括委托運營、PPP等類型，其現階段多以市場化運營維護為主；較多村鎮污水處理項目付費來源依靠專項資金或試點項目，尚未形成服務價格機制，村鎮污水處理PPP服務產業化基礎相對較弱，PPP市場化率較低的現象將持續較長時間。其PPP市場空間多存在于有支付意愿且治理需求較強的省區，此外這些城鎮化比例較高的發達地區，村鎮污水一體化基礎好，建設管理模式與城市污水處理類似，但在西部欠發達地區則完全相反。

這類項目由于水量較難采用簡單的BOT保底量模式，往往做成了C類項目模式，采用可用性付費加維護服務費的結算模式，使農村污水項目從這個角度來看更像是“水環境”項目，運營性也受制于上述原因相對較弱，加強績效捆綁可用性付費也是必需。但是村鎮尤其農村污水治理遠遠不同于城市污水，分散與集中的平衡選擇，政府、百姓和社會資本的三元關系如何構建，長期維護如何得到保障，污染物削減的經濟性和環境容量之間的考量，這些不但復雜，而且各地情況各異，如果前期不注重針對性的調研和設計，很容易造成后期運營效果差或者成本過高無法運行等問題。

此外，正如文件所說，在這個領域探索城鄉統籌、環水農業、環保與農業或旅游的產業鏈整合類PPP很有意義，目前只有星星點點的局部嘗試，需要及時發掘和分享。在實際項目探索中，地方政府對捆綁的商業性項目估算遠遠高于社會資本，兩者由此對環保公益性支出的回報很難達成一致，是這類項目推進的第一個障礙。此外，銀行長期以來習慣政府擔保的回報機制，對商業性項目的前景估算沒有把握，因此主觀上回避這類項目，導致PPP落地中的融資障礙。最后，社會資本在這方面能力也準備不足，解決這幾個方面也許都需要更長的時間。

（四）垃圾領域PPP市場空間（存量的PPP市場化空間很少，主要看新增量）---27萬噸，1000億元焚燒市場,1500億包含其他處置路線；預計十三五可落地PPP總量約1000億元（加上填埋和廚余）。

1.生活垃圾焚燒新增量27萬噸/日，新增投資1000億元

生活垃圾焚燒領域是近十年市場化高歌猛進的領域，BOT在這個領域非常成熟。根據《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》,到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）生活垃圾無害化處理率達到100%；其他設市城市生活垃圾無害化處理率達到95%以上，縣城（建成區）生活垃圾無害化處理率達到80%以上，建制鎮生活垃圾無害化處理率達到70%以上。到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。

根據E20研究院《中國城市生活垃圾處理行業分析報告（2017版）》測算，2016年底，全國已運行焚燒垃圾廠處理規模28萬噸/日；2020年，預計達到51萬噸/日。2017年到“十三五”期末新增量高達23萬噸/日，投資需求達到1000億元。

2.生活垃圾焚燒存量資產可PPP市場化的空間約8萬噸/日，政府專業平臺自建項目占比約30%

生活垃圾焚燒PPP模式成熟，市場化程度最高，且根據E20數據中心的統計，垃圾焚燒項目70%由非屬地性市場競爭主體所獲得。同時，這類項目非常受到資本市場歡迎，交由本地專營公司承擔也大大提升了這些平臺公司的專業屬性，因此這類存量項目TOT的可能也不大，生活垃圾焚燒存量項目PPP市場化空間基本可以忽略不計。類似污水項目，這類項目運營性強，存在很多項目未入庫的現象。

3.當前情況分析和政策建議

根據E20數據中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有152個，總金額約為732億元，項目數落地率約為25.66% ，落地項目數39個，落地項目金額合計218億，項目投資額落地率29.76%。

垃圾焚燒BOT商業模式類似污水項目，而面臨環保監管的壓力則更甚于此。當前，環保部剛剛開啟“裝樹聯”大行動，對之前已經占據七成焚燒市場的社會資本的盈利穩定性產生了影響，原因是很多低價項目低質運行，無論煙氣、飛灰還是滲濾液達標率都不能令人滿意，但環保要求提高所帶來的處理成本政府未必能及時給與補貼。這些都有待觀察，不過也是必須完成的任務。

之所以環保部在這次“達標計劃”行動中率先把垃圾焚燒作為主要目標，原因是老百姓對二惡英排放極度不放心，很多地方因為鄰避和選址問題嚴重推延進度。那么，正如王守清教授所言的5P模式中，公眾關系在這類PPP項目中顯得尤為重要。包括項目設計中對公眾開放和環境優化度的考慮，包括社會資本在這方面的主動安排和溝通能力的建設。

垃圾焚燒領域新的技術理念也在日趨成熟。2014年，“藍色焚燒”概念首次提出，近年來則已由“提出理念、問題導向、注重質量”的藍色焚燒1.0提出理念時代開始，經過“完善構思、產品導向、追求價值的”的藍色焚燒2.0效果時代，發展到目前“構建產品、形成品牌、輸出標準”的藍色焚燒3.0產品時代，有望逐漸引領垃圾焚燒在工業技術水平、建設運營標準和環保控制指標方式走向極致化。

除了垃圾焚燒以外，生活垃圾末端處置還有兩個細分市場值得點到，一個是填埋場，目前一些填埋場通過PPP的轉讓并銜接焚燒廠BOT的新的建設安排，既提高了填埋場作業的管理水平，又提早為垃圾焚燒場的爐渣和飛灰去處做了安排，有些填埋場還可以結合焚燒廠建成運行后進行復生，這些都可以緩解當前土地緊張、選址困難的問題。還有一個是垃圾分類后廚余BOT廠的建設，配合國家的垃圾分類行動，變得非常必要。

（五）環衛服務PPP市場空間（存量轉換比新增空間更大）---新增市場空間600億，存量800億，預計十三五期間狹義PPP落地年運營費為300億人民幣。

1.環衛服務行業新增運營市場總額將超600億元/年

環衛服務包括垃圾清掃和收轉運系統。環衛服務一直面臨人力占比高、機械化程度低、服務質量不盡如人意的問題，在政府和公眾對環衛質量要求持續提高的背景下，市場化、專業化成為大趨勢。環衛市場化正在快速推進，具體可以通過非PPP的短期購買服務模式（類似委托運營），也可以通過PPP模式（尤其是當包含轉運站設施建設后），同時也出現了一些環衛一體化（集成后端處置設施）的案例。

根據E20研究院《3.0時代下的環衛行業市場分析報告》統計分析，我國環境衛生行業市場化空間在未來幾年內會快速釋放，到2020年，清掃市場總空間將接近1500億。據E20研究院統計分析，到2020年生活垃圾收運市場總空間將超過200億。2015年全國城市及縣城環衛整體市場規模已超過1100億元，估計到2020年將達到1700億元以上，預測市場化新增市場達到600億（可能通過PPP和政府購買服務兩種方式實現，因為其建設性較弱、但服務性突出，可以歸為廣義的PPP）。

此外，國家當前全力推進的垃圾分類正在形成以購買服務為主要方式的市場化空間，比如成都、貴陽等地均推出了購買垃圾分類服務的項目，除了末端可以按PPP方式建設廚余設施，垃圾分類本身也類似前述的情況，通常以政府購買服務方式委托運營，可以歸為廣義的PPP方式，而本文中暫不對此進行測算。

2.環衛服務行業運營市場空間約1000億元，尚未通過PPP或購買服務進行市場化的存量占比約80%

環衛支出原來一直在政府公共服務預算中穩定列支，由于費用來源有保障，有歷史慣性，因此轉為市場化的保障性較好，存量項目市場化速度很快。當然，這類項目不同于垃圾焚燒廠，后者屬于資本密集型，而環衛市場化則會形成勞動密集型的社會資本的企業類型。

環衛服務行業市場化項目多采用政府購買服務或PPP運作模式；因其輕資產屬性、現金流持續穩定、績效考核標準清晰等原因，環衛服務行業目前備受市場關注，社會資本正躍躍欲試；隨著考核績效的標準化、服務期限的長期化，環衛服務行業有望完成從政府購買服務到PPP轉型。

3.當前情況分析和政策建議

根據E20數據中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有55個，總金額約為73億元，項目數落地率約為23.64% ，落地項目數13個；落地項目金額合計24億，項目投資額落地率32.98%。

當前環衛PPP存在的一個問題是，出于效率考慮，如果不涉及固定設施投資建設，而僅僅是垃圾清掃部分的市場化，建議用期限5年以內的購買服務應該對政府利益和效率提高更有益。但各地利用市場手段提高公共服務供給效率和質量的理念逐漸形成，改善城市環境和提升城市形象的意愿強烈，推動國家衛生城市等建設的積極性高，因此大量環衛PPP開始出現。比如，海口市下轄城區已全面實現環衛PPP市場化運作；山東、河南、河北等地，縣級城鄉環衛一體化PPP項目數量多。

值得關注的一個現象是，有些地方可能出于融資、關聯運營等方面考慮，將環衛項目捆綁其他類型項目進行綜合操作。有些捆綁具有合理性，是關聯性項目的打包，比如和前端垃圾分類、后端垃圾處置環節的打包，以及和道路周邊部分綠化的打包。但有些復合型項目，比如將環衛和停車場、水庫、污水處理等綜合打包，可能因建設運營要求、績效標準、回報機制不同，打包交由一個社會資本方的合理性有待評估：過多無關聯屬性不同的項目盲目打捆，由于各專業的能力需求不同，大大限制了合格的社會資本的出現，也不利于運營效率的提升。

此外，垃圾分類啟動后，通過購買服務方式進行專業化外包已經開始在成都等地出現，但是我們觀察到其成本較高，如果普遍推廣政府支出壓力又增加不少，回到之前筆者提到的，盡快推進垃圾收費的到位是當務之急。垃圾分類試點城市中，目前投資主要集中在源頭分類投放設施上，終端的分類處置設施尚未配套到位，造成“前端分類、后端大雜燴”的局面，“分類收集、分類運輸、分類處理”的系統機制亟待建立。數據顯示，目前國內生活垃圾處理制度尚未全面覆蓋，收費標準和收繳率均處于較低水平，設市城市和縣城開征比例均低于80%，85%左右的市、縣收費標準為3元至7元/（戶·月）。而根據目前的測算，進行垃圾分類后，即便考慮資源化價值，每戶每月成本升至11元左右。收取的垃圾處理費遠不能覆蓋處理成本，且計費方式未和生活垃圾產生量掛鉤，“分類計量收費”是需要積極探索的大方向。

（六）餐廚廢棄物PPP市場空間---1.7萬噸，200億PPP新增投資空間，75億存量投資空間，預計十三五期間新增和存量轉化合計PPP落地200億

1.餐廚廢棄物處理新增量約2.84萬噸/日，新增投資200億元

2016年底，全國餐廚處理能力1.68萬噸/日，據E20研究院《餐廚垃圾分析報告》預測，到2020年，餐廚垃圾的處理能力可達到4.52萬噸/日，與《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》要求（新增3.44萬噸/日）基本一致。在建設方面，據E20研究院估計，2017年至2020年底，整個餐廚垃圾處理建設總投資將達到200億元。

2.餐廚廢棄物存量資產可PPP市場化空間約2.5萬噸/日，總投資約150億元，存量未PPP市場化項目空間占比約40%，即75億元

因受制于前端收運問題，餐廚廢棄物處理設施面臨“吃不飽”的現象，餐廚廢棄物處理存量PPP市場面臨內部洗牌。餐廚項目爆發得益于國家發改委2010年以來的兩批試點城市項目推進， PPP模式和公建公營模式并行使用。在PPP模式中，餐廚項目以BOT和BOO為主流方式（根據E20數據中心統計，分別占65%和20%左右），因此對于參與社會資本的融資能力、資本運作及設施運營管理能力提出持續要求。目前看前期運營成功的項目比例還有待繼續提高（后面有分析），運行狀況不錯的項目也往往是市場化的項目。而存量的項目如果運行不好，也有可能出現通過PPP引入社會資本提高效率的可能。

3.當前情況分析和政策建議

根據E20數據中心分析目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有145個，總金額約為271億元，項目數落地率約為23.45% ，落地項目數34個，落地項目金額合計84億，項目投資額落地率31.11%。

在運營方面，根據處理技術的不同，采用厭氧工藝的運行費用為200-300元/噸，好氧工藝中運行費用比厭氧高20%-30%，飼料化運行費用最高，包括國家對餐廚垃圾處理的平均補貼價格約為110元/噸。我國餐廚垃圾以厭氧發酵技術為主流（約占80%），伴隨少量好氧技術（含高溫快速好氧發酵、好氧堆肥，合計約占10%）及飼料化技術。據E20研究院測算，綜合各項技術，按60%負荷率計算，在“十三五”期間運營將產生100億元左右的市場空間。

餐廚處理PPP項目當前主要存在的問題如下：

第一，飼料化和好氧技術產肥的消納都受到后端產業鏈延伸的制約，導致現在的餐廚路線過于單一的選擇厭氧技術，在未來的PPP項目中希望能看到更多地將產肥與后端有機農業產業打捆的一些案例，對改善土壤有機質含量很有意義。

第二，餐廚PPP項目在收運上的問題導致很多餐廚項目無法順利投入運營，是這類PPP項目的主要痛點，這方面恰恰應該發揮PPP不同于特許經營的合作模式。在PPP推進中，應該著重總結已順利推進城市先進經驗予以務實推廣。

第三，協同處置（和污泥、菜場廢棄物、公廁糞便等）可以大大提高效率和資源循環，但是受制于不同有機廢物的主管單位不同而較難普遍推行，但是有些城市獲得了成功，往往采用的是循環經濟園模式。這方面在PPP方案制定中應該得到鼓勵。

（七）污泥PPP市場空間---新增市場空間700億，存量1900億，預計“十三五”期間PPP落地100億人民幣。

1.污泥無害化處理處置新增量1.21萬噸/日，新增投資700億元

根據“水十條”的要求和前文提到的住建部《城鎮污水處理工作考核暫行辦法》，污泥處理都被提到較高的地位，當前的一些低端處理處置方式也將會得到更新。E20研究院《中國污泥處理處置市場分析報告（2016版）》估算“十三五”期末污泥無害化處理處置新增1.21萬噸/日。值得注意的是，污泥處置路線不同于餐廚，屬于百花齊放，檔次高低差別極大，據E20研究院的數據，單位投資從20萬—100萬元/噸（含水率80%的濕污泥）均有分布。取中值，2017年至“十三五”期末新增投資700億元。

2.污泥無害化存量資產可PPP市場化空間約4.2萬噸/日，可PPP市場化占比約60%。存量可PPP投資額約1900億。

大中城市擁有污泥無害化治理壓力且支付意愿較強，污泥無害化PPP市場商業模式相對比較成熟；然而，未被PPP市場化的部分可否形成足夠發展空間依賴于相關價費政策到位等。

但是，大量污泥處理設施在污水廠廠區內自建運行，這部分存量單獨市場化不太容易。倒是這些存量項目很多不符合資源化的要求，或者無害化保障不夠，有升級的需求，而這些升級項目往往變成了另一種新增機會，我們把這些也歸入存量轉化。

3.當前情況分析和政策建議

根據E20數據中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有22個，總金額約為29億元，項目數落地率約為27.27% ，落地項目數6個；落地項目金額合計8億，項目投資額落地率28.84%。

污泥處理難在處置，這是個老生常談的問題。當前主流路線主要是簡單的無害化、穩定化，從長遠來看資源化是方向。但受制于價格機制不到位，政府支付能力弱，簡單處置方式占比高（簡單處理處置主要是板框壓濾脫水和填埋），后端資源化困難消納能力弱等原因，筆者并不是特別看好這類項目的潛在需求轉化成PPP項目的比例。這個，也可以從財政部PPP庫里數據反映出來的情況得到驗證。

三、結語

以上是E20 對環保PPP七個細分領域進行的系統研究，結合不同領域的建設運營特點、市場化程度、商業模式等進行全面且量化的分析，指出各自的難點和痛點，提出實操性的建議。實際上，有必要對所有PPP項目進行分類，考慮領域特點、區域分布、項目特性等因素，采用不同的方式加以差異化推進，將有助于促進PPP項目順利落地、提高公共服務供給效率和質量，真正做到行穩致遠，實現PPP事業的可持續發展。